“監(jiān)理的安全責(zé)任有過(guò)度擴(kuò)大化趨勢(shì)，責(zé)權(quán)明顯不對(duì)等。”

“只要出了安全事故，監(jiān)理單位必被處罰，而建設(shè)單位和總包反倒責(zé)任較小，甚至無(wú)責(zé)。”

“事故調(diào)查過(guò)程中，監(jiān)理單位往往缺乏為自己辯護(hù)的機(jī)會(huì)。”

……

日前，在由上海市建設(shè)工程咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)組織召開(kāi)的“工程監(jiān)理法律風(fēng)險(xiǎn)研討會(huì)”上，滬上多家工程監(jiān)理企業(yè)、法律界人士紛紛熱議監(jiān)理行業(yè)的中國(guó)式“隱痛”：安全責(zé)任越來(lái)越重，行業(yè)地位卻越來(lái)越低。

安全責(zé)任被過(guò)度擴(kuò)大？

當(dāng)前，全國(guó)建筑業(yè)規(guī)模龐大，在建工程數(shù)量持續(xù)保持在高位，但其蓬勃發(fā)展的背后，卻有一個(gè)不容忽視的問(wèn)題存在：安全事故頻發(fā)。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，2018年，全國(guó)共發(fā)生房屋市政工程生產(chǎn)安全事故734起、死亡840人，同比分別上升6.1%和4.1%。

隨著近年來(lái)政府質(zhì)量安全監(jiān)督力量不足與工程規(guī)模巨大的矛盾日益突出，作為五方責(zé)任主體之一的監(jiān)理被各界賦予越來(lái)越多“承擔(dān)不起”的安全管理職責(zé)。

上海某監(jiān)理公司法人代表吳某正在經(jīng)歷著這樣一場(chǎng)“承擔(dān)不起”的安全事故。今年3月26日，在該公司負(fù)責(zé)監(jiān)理的上海一河道水系整治工程發(fā)生了一起1死1輕傷事故。據(jù)監(jiān)理單位描述，事故原因是業(yè)主在未提供管線圖紙和管線交底的情況下，私自安排施工人員進(jìn)行管線排摸，在此過(guò)程中土方發(fā)生坍塌。“業(yè)主沒(méi)交底，也就意味著施工方無(wú)管線排摸施工方案，所以當(dāng)日就沒(méi)有施工計(jì)劃匯報(bào)給監(jiān)理，”吳某認(rèn)為，不在合約中的施工行為不應(yīng)屬于監(jiān)理工作范疇，若發(fā)生安全事故，監(jiān)理也不應(yīng)擔(dān)責(zé)。“但事故發(fā)生當(dāng)日，公安機(jī)關(guān)就對(duì)我們的法人代表和總監(jiān)理工程師采取了取保候?qū)彽膹?qiáng)制措施，在事故原因還未真正查清的情況下就采取這樣極端的措施，這對(duì)企業(yè)和行業(yè)都產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。”

無(wú)獨(dú)有偶，研討會(huì)上，另一家監(jiān)理公司總經(jīng)理方某也分享了一起安全責(zé)任認(rèn)定事故。2018年5月6日，由該公司監(jiān)理的常熟萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)在竣工一年后突然發(fā)生地下停車(chē)場(chǎng)冷卻水管道坍塌事故，造成3人死亡。事故調(diào)查報(bào)告書(shū)認(rèn)定，事故的間接原因在于監(jiān)理單位對(duì)施工方計(jì)算書(shū)未按規(guī)定進(jìn)行審核，未發(fā)現(xiàn)違反規(guī)范要求；并建議對(duì)監(jiān)理單位進(jìn)行行政處罰，對(duì)相關(guān)監(jiān)理人員進(jìn)行刑事處罰。方某表示，在設(shè)計(jì)未審定、總包未審核、也未上報(bào)監(jiān)理單位進(jìn)行審查的情況下，卻由監(jiān)理承擔(dān)計(jì)算書(shū)審查的全部責(zé)任；與此同時(shí)，對(duì)監(jiān)理的處罰重于總包，“我們認(rèn)為這樣的事故認(rèn)定是不公正的。”

“監(jiān)理是否要對(duì)施工之前的那些行為負(fù)安全責(zé)任？是否要對(duì)不屬于施工范圍內(nèi)的行為負(fù)責(zé)？”對(duì)此，上海東方環(huán)發(fā)律師事務(wù)所主任張正勤持質(zhì)疑態(tài)度。他認(rèn)為，監(jiān)理行為不是導(dǎo)致事故發(fā)生的直接原因，應(yīng)嚴(yán)格按照“誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)施工誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，準(zhǔn)確判定參建各方的責(zé)任，不應(yīng)隨意擴(kuò)大監(jiān)理的安全責(zé)任。

為何總是監(jiān)理“背鍋”？

安全責(zé)任被無(wú)限擴(kuò)大的后果就是，但凡出現(xiàn)安全事故，最后的矛頭都會(huì)指向監(jiān)理，甚至有些政府部門(mén)會(huì)認(rèn)為，工程出了事故，監(jiān)理能沒(méi)有責(zé)任？在很多涉及建設(shè)工程安全事故的司法案例中，監(jiān)理人員承擔(dān)刑事責(zé)任的比比皆是，甚至比施工管理人員的處罰更重。所以，上述兩起事故的監(jiān)理企業(yè)相關(guān)人員有的被要求予以刑事處罰、有的取保候?qū)?，也就成?ldquo;合情合理”的行為了。

特別讓監(jiān)理企業(yè)不能理解的是，五方責(zé)任主體特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)單位的首要責(zé)任和勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的主體責(zé)任，為何最終事故認(rèn)定卻將監(jiān)理推到“最前線”？“出了事故，監(jiān)理承擔(dān)的責(zé)任和受到的處罰往往重于別的主體；更多的時(shí)候，監(jiān)理盡職了卻不能免責(zé)，這是我們行業(yè)的悲哀。”滬上某監(jiān)理企業(yè)總經(jīng)理朱某認(rèn)為，安全事故風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，如果每次事故都由監(jiān)理來(lái)“背鍋”，那監(jiān)理行業(yè)就會(huì)失去吸引力，沒(méi)人愿意承擔(dān)這么大的風(fēng)險(xiǎn)，特別是項(xiàng)目一線人員。

與此同時(shí)，在座各監(jiān)理企業(yè)代表也紛紛指出，在事故調(diào)查過(guò)程中，監(jiān)理企業(yè)無(wú)可申辯的權(quán)力和渠道，部分事故存在一定程度的不公正、不科學(xué)、不實(shí)事求是的調(diào)查處理結(jié)果，侵害了監(jiān)理的合法利益，造成行業(yè)弱勢(shì)被動(dòng)的局面。

對(duì)此，上海大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)李鳳章教授指出，如果發(fā)生安全事故，那么相對(duì)于建設(shè)單位和施工單位，監(jiān)理的責(zé)任肯定要小一些。“如果對(duì)事故認(rèn)定有異議，我建議應(yīng)大膽申訴！”

爭(zhēng)取合法權(quán)益，營(yíng)造行業(yè)健康環(huán)境

李院長(zhǎng)的“大膽申訴論”在會(huì)上引起了熱烈的討論。

一位企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，監(jiān)理是建筑行業(yè)中的弱勢(shì)群體，很多企業(yè)不愿去發(fā)聲的主要原因就是要考慮企業(yè)今后的運(yùn)營(yíng)，“萬(wàn)一得罪了政府和業(yè)主，怎么辦？”

張正勤律師則指出，相對(duì)于建設(shè)、施工、設(shè)計(jì)行業(yè)或其他管理部門(mén)，監(jiān)理行業(yè)的話語(yǔ)權(quán)是最小的，或者說(shuō)監(jiān)理的自我保護(hù)能力是最弱的。他舉例說(shuō)，有家監(jiān)理公司因?qū)σ黄鹗鹿实男姓幜P決定不服而先后申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟，皆被當(dāng)?shù)厝嗣裾蛢杉?jí)人民法院以事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為為由不予受理且駁回起訴和上訴，但這家監(jiān)理企業(yè)堅(jiān)持上訴到最高人民法院要求再審，最終在去年年底，最高院裁定再審主張成立，撤銷(xiāo)了一、二審法院裁定并指令一審人民法院繼續(xù)審理該案。“這個(gè)案例告訴我們，事故報(bào)告認(rèn)定書(shū)是可以申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟的，希望監(jiān)理企業(yè)能捍衛(wèi)自己的權(quán)利。”

值得注意的是，常熟萬(wàn)達(dá)事故的涉事監(jiān)理企業(yè)此前已多次向當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理局提出書(shū)面申訴，“面對(duì)不公正的處罰，我們會(huì)一直申訴。”方某說(shuō)，也希望有關(guān)部門(mén)能盡早給出一個(gè)公正的認(rèn)定。而對(duì)于尚未接到事故認(rèn)定書(shū)的吳某而言，目前正是維護(hù)自身權(quán)益的最關(guān)鍵時(shí)期。會(huì)上，多位專(zhuān)家也為監(jiān)理在事故發(fā)生后各環(huán)節(jié)如何科學(xué)處理應(yīng)對(duì)提供了清晰的解決思路和建議。例如，監(jiān)理人員應(yīng)及時(shí)向企業(yè)匯報(bào)，企業(yè)要為現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目部提供技術(shù)和協(xié)調(diào)支撐，尋求解決問(wèn)題的途徑。同時(shí)，行業(yè)企業(yè)間要團(tuán)結(jié)合作，與協(xié)會(huì)共同維護(hù)監(jiān)理行業(yè)的合法權(quán)益和公眾形象。

作為施工企業(yè)代表的中建七局法務(wù)事務(wù)部經(jīng)理孫鳳英認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行法律體系對(duì)監(jiān)理行業(yè)的責(zé)任界定和權(quán)益保護(hù)尚不完善，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)努力爭(zhēng)取現(xiàn)場(chǎng)職權(quán)并尋求法律保護(hù)，勇于推動(dòng)行業(yè)相關(guān)立法的發(fā)展，有利于營(yíng)造健康規(guī)范的建設(shè)環(huán)境。

對(duì)此，上海市建設(shè)工程咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)徐逢治表示，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，切實(shí)履行工作職責(zé)，從而降低建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。上海市建設(shè)工程咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)正計(jì)劃成立應(yīng)急小組，為會(huì)員企業(yè)提供幫助，并推動(dòng)事故應(yīng)急制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。與此同時(shí)，協(xié)會(huì)將繼續(xù)發(fā)揮好橋梁紐帶作用，積極向政府主管部門(mén)建言獻(xiàn)策，定期組織安全法律培訓(xùn)的講座，提高監(jiān)理從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。