PPP模式在縣城垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的應(yīng)用
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、城市規(guī)模的日益擴(kuò)大以及人民生活水平的不斷提高,生活垃圾產(chǎn)生量逐年增長(zhǎng)。大量垃圾包圍城市,給環(huán)境和城市發(fā)展造成巨大壓力;然而,與此同時(shí),城市垃圾中也蘊(yùn)含著巨大的資源潛力和經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)目前已經(jīng)建成并投入使用多家垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng),相對(duì)而言,中小縣市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的項(xiàng)目還不太多。
某縣垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)涉及環(huán)境保護(hù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程,縣政府于2016年8月通過(guò)政府采購(gòu)選定由某公司采用的BOT模式來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。本文主要以該縣垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目為例,淺談在縣城開(kāi)展此類(lèi)PPP項(xiàng)目的一些問(wèn)題和建議。
一、某縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施效應(yīng)
1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面:設(shè)立三縣合作共建區(qū)域性垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。
在垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的選址上,不僅要符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,而且應(yīng)該考慮生活垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施的服務(wù)區(qū)域、運(yùn)輸距離、安全衛(wèi)生防護(hù)距離等因素,并預(yù)留發(fā)展空間,最終選取的是兩條高速公路的交叉口,位于三縣交界處。即可以滿(mǎn)足三個(gè)縣區(qū)的垃圾處理問(wèn)題,同時(shí)解決了日處理規(guī)模不足600噸的立項(xiàng)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)了區(qū)域性資源共享。
2.社會(huì)影響方面:社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在前,做好群眾的宣傳引導(dǎo)工作。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目開(kāi)始之前,提前開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作,正確傳播生活垃圾無(wú)害化處理的相關(guān)知識(shí),全面客觀(guān)報(bào)道相關(guān)信息。帶領(lǐng)選址區(qū)附近村民代表先后遠(yuǎn)赴寧波、杭州、佛山、深圳、惠州等地進(jìn)行考察參觀(guān),將垃圾焚燒發(fā)電的現(xiàn)有技術(shù)和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)均告知村民,并且充分利用各種媒體,開(kāi)展各種形式的主體宣傳活動(dòng),引導(dǎo)全民樹(shù)立“垃圾處理、人人有責(zé)”觀(guān)念,形成有利于促進(jìn)生活垃圾焚燒工作加快發(fā)展的輿論氛圍。在項(xiàng)目正式進(jìn)入采購(gòu)程序之前,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已完成,村民代表通過(guò)率96.6%。在簽約特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中,也重點(diǎn)完善了當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c和政府決策機(jī)制,加強(qiáng)公眾監(jiān)督、健全居民對(duì)本項(xiàng)目訴求表達(dá)機(jī)制,做到零上訪(fǎng),公示零抗議。
3.環(huán)境效益方面:打通上下產(chǎn)業(yè)鏈,建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系和靜脈產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。
垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目在運(yùn)作中,最大的難題是垃圾收運(yùn)問(wèn)題,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾無(wú)法有效收集進(jìn)行集中處理。本項(xiàng)目涉及3個(gè)縣的合作,所以如何加強(qiáng)生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收集處工作,如何科學(xué)布局設(shè)立垃圾運(yùn)輸點(diǎn)就更為重要。由于收運(yùn)是處置的前提,通過(guò)相關(guān)績(jī)效考核機(jī)制的設(shè)計(jì),可以有效激勵(lì)項(xiàng)目公司主動(dòng)甚至超額完成收運(yùn)工作??捎身?xiàng)目公司作為收運(yùn)工作責(zé)任主體建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系,進(jìn)行三縣統(tǒng)一科學(xué)布局垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站和壓縮式垃圾車(chē)的運(yùn)行路線(xiàn),完成覆蓋半徑60公里的生活垃圾焚燒處理設(shè)施,降低運(yùn)營(yíng)成本,提高垃圾收集效率和質(zhì)量,形成“戶(hù)集、村收、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾區(qū)域收運(yùn)和處理新模式,逐步實(shí)現(xiàn)生活垃圾終端處理方式由填埋向焚燒轉(zhuǎn)變。
二、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目管理流程要點(diǎn)
1.項(xiàng)目運(yùn)作模式方面,采用了BOT模式,通過(guò)與社會(huì)資本的合作,有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足,防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系方面,本項(xiàng)目在PPP合同運(yùn)營(yíng)績(jī)效的監(jiān)督制度和行業(yè)管理程序方面,建立了一套多層次的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督評(píng)估體系,體現(xiàn)垃圾焚燒項(xiàng)目中不同利益方的全方位參與,包括政府行政主管部門(mén)、公眾、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督部門(mén)的各級(jí)別的例行檢查監(jiān)督、最少兩年一次的中期評(píng)估等。這些措施中,在線(xiàn)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和向公眾公開(kāi)評(píng)估結(jié)果的效能比較突出。建立遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng),從技術(shù)上提供了運(yùn)營(yíng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ),向公眾開(kāi)發(fā)和公布年度評(píng)估報(bào)告可顯示較長(zhǎng)時(shí)期的環(huán)境影響,相當(dāng)于讓不同的關(guān)系方用不同倍率的望遠(yuǎn)鏡和顯微鏡觀(guān)察常規(guī)情況下看不清的目標(biāo)和探討不易理解的問(wèn)題。
3.社會(huì)資本的選擇方式方面,評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)投標(biāo)人的技術(shù)文件、財(cái)務(wù)文件、法律文件、業(yè)績(jī)資質(zhì)文件、生活垃圾處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)等因素,采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)估選取社會(huì)資本。鑒于綜合評(píng)分法權(quán)值的概念使評(píng)標(biāo)結(jié)果更具科學(xué)性,有效防止低價(jià)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng);與我國(guó)目前的垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境基本相適應(yīng);能夠選中綜合實(shí)力較強(qiáng)、投標(biāo)報(bào)價(jià)較合理的投標(biāo)人為中標(biāo)單位。最終通過(guò)綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)估。
4.談判要點(diǎn)方面,項(xiàng)目談判圍繞核心的垃圾處理供應(yīng)量及與周邊縣區(qū)的合作方式、完善援建鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)垃圾收運(yùn)體系,解決飛灰和滲濾液及檢修期的垃圾處理等問(wèn)題進(jìn)行了為期三個(gè)月的詳談,彌補(bǔ)了招標(biāo)文件時(shí)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議草稿的部分內(nèi)容,使雙方利益達(dá)成一致,獲得合作共贏。
三、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施成效
以該垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)PPP項(xiàng)目為依托,建成三縣合作共建的區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系和有著生活垃圾焚燒發(fā)電、秸稈焚燒發(fā)電、餐廚垃圾資源化、污泥干化焚燒等無(wú)害化處理設(shè)施的靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū),解決了周邊100公里輻射區(qū)的垃圾問(wèn)題,提高垃圾處理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性,實(shí)現(xiàn)了垃圾處理無(wú)害化、減量化、資源化的戰(zhàn)略發(fā)展要求,此項(xiàng)目的成功落地不僅找到破解農(nóng)村垃圾危機(jī)的有效途徑,也成為中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作共建、資源公用的典型代表。
同時(shí),此類(lèi)項(xiàng)目能夠大力提升政府能力。通過(guò)PPP模式將該縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目交由社會(huì)資本來(lái)管理運(yùn)營(yíng),有助于明確界定政府的職責(zé)定位,推動(dòng)政府主要做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等方面的工作,從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”和PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。此項(xiàng)目的成功落地不僅提高了該縣生活垃圾的減量化、資源化和無(wú)害化處理水平,同時(shí)政府職能部門(mén)不再“親力親為”、“大包大攬”提供垃圾處理服務(wù),而是作為監(jiān)督者和合作者,遵循“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”和“激勵(lì)與約束相容”的原則,更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。
四、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目存在的問(wèn)題
1、我國(guó)的垃圾處理行業(yè)的整體技術(shù)水平仍然比較低,垃圾焚燒的技術(shù)還相對(duì)集中在少數(shù)企業(yè)。垃圾焚燒要求高、投資大,回收期也長(zhǎng),并且運(yùn)營(yíng)管理的水平也要求比較高,專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng),特別是環(huán)保要求高。當(dāng)然,隨著技術(shù)的進(jìn)步,我國(guó)的垃圾處理水平得到了較大的提升,但部分垃圾焚燒項(xiàng)目在潛伏性的污染防治等問(wèn)題上還存在不少的問(wèn)題,值得我們特別關(guān)注。
2、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于社會(huì)重大公共安全項(xiàng)目,社會(huì)影響較大,當(dāng)?shù)鼐用褚坏┓磳?duì),則對(duì)項(xiàng)目開(kāi)工落地造成極大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》,“新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米”,項(xiàng)目周邊村莊需整體搬遷,這也涉及一系列問(wèn)題。
3、垃圾焚燒作為公益性的項(xiàng)目,政府補(bǔ)貼和收益分配機(jī)制還不夠完善。在這種情況下,社會(huì)資本是否能獲得穩(wěn)定的收益、多少收益還心中沒(méi)數(shù),心存疑慮。在已開(kāi)展的一些PPP垃圾焚燒項(xiàng)目中,有的地方政府缺乏企業(yè)精神,嚴(yán)重拖欠費(fèi)用,或者過(guò)于壓低垃圾焚燒處理支付價(jià)格的情況,讓不少社會(huì)資本對(duì)這一類(lèi)的PPP項(xiàng)目還存在著一種觀(guān)望態(tài)度。垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)建成后,單純依靠原有縣城環(huán)衛(wèi)處收集、運(yùn)輸城區(qū)垃圾,損耗量較大,也難以達(dá)到環(huán)境處理公眾滿(mǎn)意度。
五、推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目需做的工作
1、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在前,做好群眾的宣傳引導(dǎo)工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目開(kāi)始之前,提前開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作,正確傳播生活垃圾無(wú)害化處理的相關(guān)知識(shí),全面客觀(guān)報(bào)道相關(guān)信息。
2、按照合理布局、區(qū)域統(tǒng)籌的原則,采用共建共享方式規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性焚燒處理設(shè)施。支持具備協(xié)同資源化處理?xiàng)l件的縣(市、區(qū))加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾協(xié)同處置設(shè)施建設(shè),通過(guò)建設(shè)大中型中轉(zhuǎn)設(shè)施,增強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)能力,提升城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用比例,大力推進(jìn)垃圾焚燒設(shè)施和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。
3、要加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證。PPP項(xiàng)目不同于一般的工程建設(shè)項(xiàng)目,它的項(xiàng)目和內(nèi)容,以及它的邊界條件要復(fù)雜得多,如果聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)單位并得到其幫助可以達(dá)到事半功倍的效果。作為城市公共服務(wù)領(lǐng)域,PPP項(xiàng)目涉及投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交,以及合資經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng),合同的內(nèi)容比較多,而且它的邊界條件非常復(fù)雜,需要對(duì)國(guó)家的政策、法規(guī),還有技術(shù)、財(cái)務(wù),以及金融、法律對(duì)各方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行一個(gè)綜合、融合,還有協(xié)同的應(yīng)用。選擇有實(shí)力,有經(jīng)驗(yàn),負(fù)責(zé)任,重信譽(yù)的專(zhuān)業(yè)化社會(huì)投資人是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。
4、政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分擔(dān)是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵,政府和社會(huì)資本方應(yīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值的提升,對(duì)于城市垃圾的焚燒項(xiàng)目是否能收集到足夠數(shù)量的垃圾,這應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)在還是存在著很大的不確定性,這也構(gòu)成了項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此,對(duì)于這一類(lèi)的項(xiàng)目,PPP的協(xié)議當(dāng)中應(yīng)該明確地規(guī)定政府對(duì)于最低垃圾處理數(shù)量和收益的擔(dān)保,來(lái)保障社會(huì)資本能夠獲得合理的收益。這樣社會(huì)資本參與處理垃圾項(xiàng)目的時(shí)候心里才踏實(shí)。
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