投標(biāo)有效期制度探析
招標(biāo)投標(biāo)實(shí)務(wù)中,由于招標(biāo)人忽視了對(duì)投標(biāo)有效期的規(guī)定而導(dǎo)致投標(biāo)被否決的情況經(jīng)常出現(xiàn)。投標(biāo)有效期的定義和作用是什么?是否適用“中止”規(guī)定?超過(guò)投標(biāo)有效期的中標(biāo)是否有效?超過(guò)投標(biāo)有效期簽訂合同有效嗎?投標(biāo)有效期的最短終點(diǎn)應(yīng)在何處?本文圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)了一些探討。
一、投標(biāo)有效期的性質(zhì)
投標(biāo)有效期,是招標(biāo)人為保證有足夠的時(shí)間完成評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、簽訂合同等工作而在招標(biāo)文件中設(shè)置的最短有效期限,以此要求投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件在一定時(shí)間內(nèi)保持有效。關(guān)于投標(biāo)有效期的性質(zhì),法律法規(guī)沒(méi)有明確,理論上存在爭(zhēng)議。
首先,它不是訴訟時(shí)效。訴訟時(shí)效指權(quán)利人在一定期間內(nèi)不行使請(qǐng)求法院保護(hù)其民事權(quán)利的權(quán)利,即喪失了該權(quán)利(即請(qǐng)求法院保護(hù)的權(quán)利),但是其實(shí)體權(quán)利依然存在。訴訟時(shí)效可能中止、中斷或者依法延長(zhǎng)。投標(biāo)有效期不是訴訟中的時(shí)效,而是招標(biāo)投標(biāo)這一普通民事活動(dòng)中的時(shí)效。
其次,它不是除斥期間。除斥期間是指法律規(guī)定的某種權(quán)利存在的預(yù)定期間,過(guò)了此期間,實(shí)體權(quán)利消滅。例如,建設(shè)工程承包人行使優(yōu)先權(quán)的期限為六個(gè)月,不在六個(gè)月內(nèi)行使該權(quán)利,就失去了優(yōu)先權(quán)。除斥期間為不變期限,不能適用中止、中斷或者延長(zhǎng)的規(guī)定。說(shuō)到底,除斥期間也是一種訴訟期間,投標(biāo)有效期與其有本質(zhì)的區(qū)別。
筆者認(rèn)為,投標(biāo)有效期是招標(biāo)投標(biāo)雙方當(dāng)事人為保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中各自的權(quán)益而約定的期限,是可變期限,而非法定期限。投標(biāo)有效期屬于招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性條款,是否決投標(biāo)、中標(biāo)無(wú)效的充要條件之一。設(shè)立投標(biāo)有效期的目的,是為了保持投標(biāo)文件在一定期限內(nèi)的效力,是為了體現(xiàn)誠(chéng)信、效率等契約精神。
二、投標(biāo)有效期是否適用“中止”
所謂“中止”,是指某活動(dòng)在進(jìn)行的中途由于某種原因停止,有可能條件成熟后再繼續(xù)下去,也有可能不繼續(xù)下去。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是市場(chǎng)行為,市場(chǎng)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)生著變化,不會(huì)因?yàn)槿魏巫匀换蛘呷藶榈囊蛩囟鴷和!W鳛楸3滞稑?biāo)文件有效性的投標(biāo)有效期,從提交投標(biāo)文件截止之日起,會(huì)隨著時(shí)間一分一秒地逝去,無(wú)法中止,直至耗盡。道理很簡(jiǎn)單,招標(biāo)人、投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)能夠承受的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是有極限的,一般在雙方認(rèn)可的投標(biāo)有效期內(nèi)。在此期間內(nèi),市場(chǎng)的變化無(wú)時(shí)無(wú)刻不在影響著原材料價(jià)格、人工成本等的變化,招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)經(jīng)歷的時(shí)間越長(zhǎng),招標(biāo)人、投標(biāo)人承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就越大。超過(guò)任何一方的承受極限,就會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的失敗。因此,招標(biāo)投標(biāo)立法時(shí)充分考慮了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),把權(quán)利還給市場(chǎng)主體,沒(méi)有對(duì)投標(biāo)有效期設(shè)置“中止”這一技術(shù)環(huán)節(jié)。事實(shí)也是如此,即使從表面上把投標(biāo)有效期人為中止了,其后所隱藏的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律是永遠(yuǎn)無(wú)法中止的。
年初發(fā)生的新冠肺炎疫情是典型的不可抗力,許多正在運(yùn)行的招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目被迫暫停,但所有項(xiàng)目的投標(biāo)有效期仍然隨著時(shí)間消逝,不會(huì)也不能被“中止”。
三、超過(guò)投標(biāo)有效期的中標(biāo)是否當(dāng)然無(wú)效
由于有些招標(biāo)人、投標(biāo)人不重視投標(biāo)有效期存在的意義,當(dāng)投標(biāo)有效期臨近甚至超過(guò)后依然在走評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等流程,有的甚至還稀里糊涂簽訂了合同。
事實(shí)上,這是一種很危險(xiǎn)的做法,一旦產(chǎn)生糾紛,會(huì)給招標(biāo)投標(biāo)任何一方產(chǎn)生不利的后果。因?yàn)槌^(guò)投標(biāo)有效期的中標(biāo)是無(wú)效中標(biāo)。前面分析過(guò),投標(biāo)有效期屬于招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性條款,且不適用中止。在評(píng)標(biāo)時(shí)超過(guò)投標(biāo)有效期的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)被否決,如果評(píng)標(biāo)時(shí)或者評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期間沒(méi)有被否決而中標(biāo),則中標(biāo)無(wú)效?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(法釋〔2004〕14號(hào))第一條規(guī)定:中標(biāo)無(wú)效的建設(shè)工程施工合同無(wú)效。由此可見(jiàn),超過(guò)投標(biāo)有效期會(huì)導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效,中標(biāo)無(wú)效又會(huì)導(dǎo)致合同無(wú)效,無(wú)效的合同對(duì)招標(biāo)投標(biāo)雙方是沒(méi)有約束力的。
《合同法》(《民法典》自2021年1月1日起施行,《合同法》同時(shí)廢止。)第二十八條規(guī)定:受要約人超過(guò)承諾期限發(fā)出承諾的,除要約人及時(shí)通知受要約人該承諾有效的以外,為新要約。在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中,招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告和招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng),投標(biāo)人提交投標(biāo)文件是要約,招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)是承諾。不難看出,超過(guò)投標(biāo)有效期發(fā)出的中標(biāo)通知書(shū),只能視為新的要約。
如果在發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)之后簽訂合同之前超過(guò)投標(biāo)有效期呢?也就是說(shuō)中標(biāo)是有效的,但簽訂合同時(shí)過(guò)期了怎么辦?筆者認(rèn)為,此時(shí)不宜按原招標(biāo)結(jié)果簽訂合同,即使簽訂了合同,其效力也是有爭(zhēng)議的(傾向?yàn)榭沙蜂N合同),畢竟因超期而違背了招標(biāo)投標(biāo)雙方的真實(shí)意思表示。
四、投標(biāo)有效期的提示義務(wù)由誰(shuí)承擔(dān)
招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)中規(guī)定了投標(biāo)有效期的提示義務(wù)人和起算點(diǎn),即《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明投標(biāo)有效期。投標(biāo)有效期從提交投標(biāo)文件的截止之日起算?!对u(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》(七部委令第12號(hào))第四十條規(guī)定:評(píng)標(biāo)和定標(biāo)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)有效期內(nèi)完成。不能在投標(biāo)有效期內(nèi)完成評(píng)標(biāo)和定標(biāo)的,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)通知所有投標(biāo)人延長(zhǎng)投標(biāo)有效期。拒絕延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的投標(biāo)人有權(quán)收回投標(biāo)保證金。同意延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)相應(yīng)延長(zhǎng)其投標(biāo)擔(dān)保的有效期,但不得修改投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因延長(zhǎng)投標(biāo)有效期造成投標(biāo)人損失的,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償,但因不可抗力需延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的除外。
上述兩個(gè)法條明確了這幾點(diǎn):一是投標(biāo)有效期的提示義務(wù)人是招標(biāo)人。首先招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目具體情況,合理設(shè)置投標(biāo)有效期,并在招標(biāo)文件中明確提示所有潛在投標(biāo)人,以供潛在投標(biāo)人根據(jù)市場(chǎng)情況綜合分析,決定自己是否參與投標(biāo);其次,當(dāng)不能在投標(biāo)有效期內(nèi)完成評(píng)標(biāo)、定標(biāo)時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知所有投標(biāo)人延長(zhǎng)投標(biāo)有效期。當(dāng)不能在投標(biāo)有效期內(nèi)簽訂合同時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知中標(biāo)人延長(zhǎng)投標(biāo)有效期(此處嚴(yán)格遵守中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)簽訂合同這一法律規(guī)定,排除部分招標(biāo)人、投標(biāo)人人為拖延簽訂合同這一違法做法)。二是投標(biāo)人不能主動(dòng)發(fā)起延期請(qǐng)求。為了體現(xiàn)公正性,有延期需要時(shí),由招標(biāo)人向所有投標(biāo)人發(fā)出延期通知。若允許投標(biāo)人主動(dòng)發(fā)起延期請(qǐng)求,對(duì)部分因故沒(méi)有請(qǐng)求延期的投標(biāo)人來(lái)說(shuō)顯然是不公平的。三是是否延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的決定權(quán)在投標(biāo)人而非招標(biāo)人,投標(biāo)人可以同意延期也可以不同意延期。作出這一制度設(shè)計(jì)的理由是在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中,投標(biāo)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要更大一些。當(dāng)期限將至?xí)r,投標(biāo)人可以結(jié)合市場(chǎng)行情綜合分析自己當(dāng)初的報(bào)價(jià)、施工方案等是否仍然可行,從而決定是否繼續(xù)參與競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí),若同意則應(yīng)該作出明確的意思表示,原投標(biāo)文件繼續(xù)有效;若不同意則可退出競(jìng)爭(zhēng),退回已提交的投標(biāo)保證金。
總之,招標(biāo)人要高度負(fù)責(zé),根據(jù)具體項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)展情況精確研判,及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施,確保在合同簽訂前投標(biāo)文件的有效性,避免因此帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。
五、投標(biāo)有效期設(shè)置多長(zhǎng)為宜
談到投標(biāo)有效期設(shè)置的長(zhǎng)短,首先要弄明白投標(biāo)有效期的起點(diǎn)和最短終點(diǎn)。法律法規(guī)對(duì)投標(biāo)有效期的起點(diǎn)是有明文規(guī)定的,但對(duì)最短終點(diǎn)卻沒(méi)有明文規(guī)定。一方面是為了把權(quán)利還給市場(chǎng)主體,另一方面該有效期所經(jīng)歷的過(guò)程和最短終點(diǎn)的確存在許多變數(shù)。起點(diǎn)從提交投標(biāo)文件的截止之日起算,這點(diǎn)沒(méi)有任何爭(zhēng)議;最短終點(diǎn)應(yīng)到發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)之日還是合同簽訂之日,存在較大爭(zhēng)議。筆者的觀點(diǎn)是——終點(diǎn)最短應(yīng)到合同簽訂之日是合法、合理且安全的。目前雖然沒(méi)有法律法規(guī)相關(guān)條文支持筆者這一觀點(diǎn),但從部門(mén)規(guī)章中還是可以找到依據(jù)的?!豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(七部委第30號(hào)令)第二十九條第一款規(guī)定:招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期,以保證招標(biāo)人有足夠的時(shí)間完成評(píng)標(biāo)和與中標(biāo)人簽訂合同。明確將簽訂合同規(guī)定在投標(biāo)有效期內(nèi)進(jìn)行。
明確了起點(diǎn)和最短終點(diǎn),可以估算正常情況下(無(wú)因投訴舉報(bào)而暫停情況)從投標(biāo)文件截止到簽訂合同最多需要37日。即使因投訴舉報(bào)而暫停,加上處理投訴舉報(bào)需要的最長(zhǎng)時(shí)限,也可以在80日以內(nèi)走完所有流程。同時(shí),考慮到評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期間可能遇到法定節(jié)假日等特殊情況,將投標(biāo)有效期設(shè)定為90天已經(jīng)足夠。當(dāng)然,也有個(gè)別比較特殊的項(xiàng)目,因評(píng)標(biāo)時(shí)間可能較長(zhǎng)或者防止其他極端情況的出現(xiàn),將投標(biāo)有效期設(shè)置為120天的。
投標(biāo)有效期設(shè)置的長(zhǎng)短因項(xiàng)目具體情況不同可以有所不同,但原則上宜短不宜長(zhǎng)。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)效率越高,對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用會(huì)越大。把投標(biāo)有效期盡量縮短,可以促使招標(biāo)人盡快組織評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、簽訂合同等各項(xiàng)工作,不僅可以加快推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施,還可以減輕對(duì)投標(biāo)人的拖累,讓投標(biāo)人有更多的精力參與到新的競(jìng)爭(zhēng)之中,激發(fā)出企業(yè)無(wú)窮的活力。
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