政府采購(gòu)中關(guān)于低于成本價(jià)中標(biāo)的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
2017年以來(lái),政府采購(gòu)中多次曝出超低價(jià)格甚至0元中標(biāo)的成交消息,對(duì)于政府采購(gòu)最低價(jià)中標(biāo)的合理性爭(zhēng)論也是始終未休。盡管政府采購(gòu)法律體系中明令禁止低于成本價(jià)中標(biāo),但在業(yè)務(wù)實(shí)踐中,人們對(duì)于如何認(rèn)定成本價(jià)、0元中標(biāo)是否一定不可行等問(wèn)題也是莫衷一是,本期摘錄中國(guó)政府采購(gòu)雜志《政府采購(gòu)異常低價(jià)成交當(dāng)謹(jǐn)慎》部分內(nèi)容,以供思考。
1、產(chǎn)品成本是否說(shuō)不清?成本說(shuō)不清就沒(méi)有辦法?
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、政府采購(gòu)相關(guān)法律制度都明確規(guī)定采購(gòu)價(jià)格不得低于成本價(jià)。但有人認(rèn)為,產(chǎn)品成本價(jià)并沒(méi)有尺度和標(biāo)準(zhǔn),通常很難說(shuō)明某次成交的產(chǎn)品實(shí)際成本究竟是多少。
既然說(shuō)不清,禁止低于成本價(jià)成交也就無(wú)從說(shuō)起。于是,關(guān)于禁止低于成本價(jià)成交的法律條款,實(shí)際上喪失了法律約束力。并以此為借口,否定存在有如通常所說(shuō)的低于成本價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。
的確,產(chǎn)品成本尤其是參與競(jìng)爭(zhēng)的某些具體的產(chǎn)品成本,有時(shí)難以說(shuō)清,加上相關(guān)法律沒(méi)有明確界定成本范圍和內(nèi)容,如究竟是生產(chǎn)制造成本,還是批發(fā)、進(jìn)價(jià)成本,是社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)換算的平均成本,還是單位個(gè)別成本,法律上并沒(méi)有明確界定。
但問(wèn)題是,是不是產(chǎn)品成本難說(shuō)清,價(jià)格是否低于成本就沒(méi)有辦法界定?低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)就無(wú)法限制,相關(guān)法律就無(wú)法落實(shí)了呢?對(duì)此,答案也應(yīng)該是否定的。
何謂異常低價(jià)?一般認(rèn)為至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面:一是價(jià)格不合常理。典型的如1分錢成交預(yù)算890萬(wàn)元的項(xiàng)目,實(shí)際成交價(jià)比預(yù)算價(jià)低了8.9億倍,是不是不合常情常理?二是明顯低于成本價(jià)格。說(shuō)1分錢不合情理,那1萬(wàn)元是否就合乎情理,多少合乎情理?所以還是需要一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是大體的、社會(huì)平均成本為基準(zhǔn)成本界線。
如某種產(chǎn)品開發(fā)、制造、提供、服務(wù)等的社會(huì)基本成本,雖然各實(shí)體具體的產(chǎn)品成本可能存在差別,但如今企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)、國(guó)家稅收系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)高度發(fā)達(dá),并不妨礙人們對(duì)某種產(chǎn)品成本做一個(gè)基本界定。在社會(huì)大體成本確定的前提下,確定一個(gè)不能再低的成本線,并以此作為異常低價(jià),并規(guī)定政府采購(gòu)中各供應(yīng)商的報(bào)價(jià)、成交價(jià)不得或者不宜低于此價(jià),這是完全可能的。
也許有人認(rèn)為異常低價(jià)確定困難,或者異常低價(jià)界線并不客觀,異常低價(jià)限制會(huì)阻礙價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),嚴(yán)重的可能通過(guò)較高的低價(jià)限制導(dǎo)致最終只能高價(jià)成交。
應(yīng)該承認(rèn),這些風(fēng)險(xiǎn)是存在的,就如目前政府采購(gòu)必須先公開預(yù)算價(jià)一樣,預(yù)算價(jià)也并不一定都客觀準(zhǔn)確,但它卻成了實(shí)際上的法定最高限價(jià)。而現(xiàn)實(shí)中因最高限價(jià)制訂偏離出現(xiàn)的問(wèn)題并不少,但有一個(gè)高限價(jià),總比沒(méi)有要好。而異常低價(jià)限制有似于預(yù)算價(jià)的確立,只要規(guī)定好制訂異常低的程序、規(guī)范異常價(jià)制訂人的責(zé)任,是完全可以操作的。
2、如果中標(biāo)或成交價(jià)格與預(yù)算價(jià)偏差大,是不是采購(gòu)預(yù)算價(jià)格太離譜?誰(shuí)應(yīng)該對(duì)采購(gòu)預(yù)算價(jià)負(fù)責(zé)?
有一種意見認(rèn)為,供應(yīng)商愿意1分錢成交,前提應(yīng)該是其認(rèn)為值得、合算。認(rèn)為這是市場(chǎng)決定價(jià)格,競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格,因此無(wú)可厚非。
問(wèn)題是,從另一個(gè)角度看,如果承認(rèn)供應(yīng)商的價(jià)格是市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)形成的,具有合理性,那公布的如890萬(wàn)元、高出成交價(jià)格8.9億倍的預(yù)算價(jià)格,是不是太離譜了?而且后來(lái)山東某市政務(wù)云采購(gòu)標(biāo)價(jià)為0,是不是間接證明政務(wù)云采購(gòu)不需要成本?
那么,應(yīng)該追問(wèn)數(shù)百萬(wàn)元的預(yù)算價(jià)格是怎么確定的?由誰(shuí)確定的?依據(jù)什么而來(lái)定的?定得離市場(chǎng)成交價(jià)差別如此之大,應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任嗎?如果預(yù)算價(jià)的確太離譜,是否意味著預(yù)算價(jià)制訂有很大的隨意性,那預(yù)算價(jià)意義何在呢?
可以肯定的是,數(shù)百萬(wàn)元的預(yù)算價(jià)格1分錢成交,如果預(yù)算價(jià)格沒(méi)有問(wèn)題,那成交價(jià)一定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際成本,符合低成本競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)行為標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該被制止或廢除;如果成交價(jià)格沒(méi)有問(wèn)題,不是低于成本競(jìng)爭(zhēng),那么預(yù)算價(jià)格就太過(guò)離譜,預(yù)算價(jià)格的確定者應(yīng)該承擔(dān)確定過(guò)高預(yù)算價(jià)格的責(zé)任。
3、供應(yīng)商后續(xù)有回報(bào)收益就可以低價(jià)成交嗎?還是應(yīng)該分而論之?
一種似乎理直氣壯的看法是,供應(yīng)商之所以愿意低價(jià)競(jìng)標(biāo)和成交,是因?yàn)橛衅渌?,諸于廣告效應(yīng)、后續(xù)獲利,或者獲得維護(hù)性服務(wù)收益等,甚至后續(xù)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低價(jià)成交時(shí)的損失,所以可以理解,或者說(shuō)不算低價(jià)成交。
實(shí)際上,有后續(xù)收益回報(bào)就可以以低價(jià)成交嗎?這是值得討論的。需要明確的是,政府采購(gòu)產(chǎn)生的費(fèi)用,采購(gòu)的項(xiàng)目后續(xù)可能出現(xiàn)幾種情況。
其一,采購(gòu)的項(xiàng)目需要維護(hù)服務(wù),特別是軟件系統(tǒng)、信息平臺(tái)之類的項(xiàng)目。出現(xiàn)這種情況,在采購(gòu)時(shí)就應(yīng)該做好后續(xù)安排。一種方案是將后續(xù)服務(wù)費(fèi)用包含在采購(gòu)項(xiàng)目之中,這樣只產(chǎn)生一次性采購(gòu)費(fèi)用;另一種方案是只采購(gòu)原產(chǎn)品,至于后續(xù)產(chǎn)生的服務(wù)維護(hù),可以另行采購(gòu)。在這樣的情況下,供應(yīng)商就不存在后續(xù)服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。
其二,采購(gòu)項(xiàng)目形成和使用后,可能會(huì)產(chǎn)生收益。如某學(xué)校采購(gòu)學(xué)生作業(yè)信息等系統(tǒng),學(xué)生使用時(shí)還要適當(dāng)交給費(fèi)用。學(xué)生的費(fèi)用甚至高于采購(gòu)和維護(hù)系統(tǒng)支出而產(chǎn)生盈利。這種情況下,如果由供應(yīng)商收取學(xué)生費(fèi)用,形成盈利,政府就不應(yīng)該是采購(gòu),而是出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。相反,如果由采購(gòu)人單位收費(fèi),那供應(yīng)商本身并不存在后續(xù)收益。應(yīng)該明確的是,如果政府支付了系統(tǒng)開發(fā)費(fèi)用,收益就應(yīng)該歸采購(gòu)人所有,不存在供應(yīng)商的后續(xù)收益問(wèn)題。
因此,一般情況下,應(yīng)該將現(xiàn)行采購(gòu)價(jià)格與供應(yīng)商后續(xù)可能的收益劃分清楚,而不應(yīng)該捆綁在一起,避免采購(gòu)成本和未來(lái)付出混雜不清,影響不同供應(yīng)商做出預(yù)期差別過(guò)大的決定。
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