背景：此前，國家發(fā)改委印發(fā)了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》(以下簡稱《工作導(dǎo)則》)，進(jìn)一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程。

據(jù)悉，該《工作導(dǎo)則》適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式的項目。根據(jù)《工作導(dǎo)則》，政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。

發(fā)改委發(fā)布《工作導(dǎo)則》的意義在于增加PPP項目操作的規(guī)范性，防止變相成政府融資負(fù)債項目，同時增加PPP項目的可信度。制定操作規(guī)范在于引導(dǎo)PPP項目合理化、科學(xué)化，提高項目操作的透明度和公正性，避免流于形式。

《工作導(dǎo)則》規(guī)定，新建項目優(yōu)先采用建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營-移交(BOOT)、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交(DBFOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)等方式。存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)方式。

同時，在項目融資及建設(shè)方面，《工作導(dǎo)則》指出，PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。

1.PPP的運作模式

廣義的PPP，泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系， 涵蓋服務(wù)外包、特許經(jīng)營、完全私有等各種類型。

俠義的PPP，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，是指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設(shè)并運營該項目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP跟加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和項目的衡工量值(VFM)(見圖1)

2.PPP模式選擇(見圖2-1和圖2-2)

PPP具體運作模式的選擇主要由收費定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOOT)等模式推進(jìn)。

對于經(jīng)營收費不足已覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(BOO)等模式推進(jìn)。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用BOO、建設(shè)—租賃—經(jīng)營(BRO)、經(jīng)營和維護(hù)(O&M)等市場化模式推進(jìn)。

3.片區(qū)開發(fā)項目PPP

片區(qū)開發(fā)是指在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，通常包括土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項目建設(shè)和運營等，新城開發(fā)、舊城改造等正式片區(qū)開發(fā)中的典型形式。

片區(qū)開發(fā)項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、根據(jù)項目邊界的清晰程度、收益狀況、風(fēng)險結(jié)構(gòu)等，確定采取單一型運作(見圖3-1)或復(fù)合型運作(見圖3-2)。

第二、有稅收分成、土地收益分成模式轉(zhuǎn)向政府使用付費服務(wù)購買、二級土地資源再開發(fā)的盈利模式構(gòu)造。

第三、區(qū)域開發(fā)政府收入、投資者服務(wù)購買費、片區(qū)開發(fā)價值、融資等相互匹配，整體性的投融資規(guī)劃至關(guān)重要。

第四、根據(jù)潛在投資人的能力貢獻(xiàn)，建立組合型的投資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資源整合及資本運作能力(見圖3-3)。

4、醫(yī)院項目PPP

中國未來醫(yī)院的發(fā)展及公立醫(yī)院改革成為社會的焦點，醫(yī)院的建設(shè)帶來巨大的資金需求，而公立醫(yī)院的改革涉及多重利益，通過PPP模式推進(jìn)醫(yī)院建設(shè)，探索公私合營的醫(yī)院運營管理模式，對于我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有重要的意義。

醫(yī)院項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、 新設(shè)立醫(yī)院的性質(zhì)(公立醫(yī)院、社會化非營利醫(yī)院、社會化營利醫(yī)院)對于整個項目的運作具有重要影響。

第二、 社會投資者需要根據(jù)自身的戰(zhàn)略確立合適的參加模式，其盈利方式各有不同，包括偏經(jīng)營性運作及偏施工管理運作(見圖4-1、圖4-2和圖4-3)。

第三、 醫(yī)院PPP運作涉及政府、醫(yī)學(xué)院、醫(yī)院、醫(yī)生、投資者等多方利益，處理好各方利益至關(guān)重要。

第四、未來公立醫(yī)院改革、藥品政策的變化對于PPP模式的選擇具有重要影響。

5.養(yǎng)老項目PPP

目前我國在加強(qiáng)老齡工作，發(fā)展老齡事業(yè)方面的重視力度大大增強(qiáng)，并把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)列入重要議事日程，成為黨政工作的重要組成部分。相比日漸增長的養(yǎng)老需求，政府在資金投入方面嚴(yán)重滯后，發(fā)展養(yǎng)老項目的PPP模式對于我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有非凡的意義。

養(yǎng)老項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、養(yǎng)老項目的投入較大、運營成本高，項目建設(shè)、運營補(bǔ)貼、融資性補(bǔ)貼對于項目建設(shè)運營具有重要影響。

第二、鑒于目前我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，綜合性養(yǎng)老項目(配套養(yǎng)老社會開發(fā))、輕資產(chǎn)運營、多元投資者組合具有明顯的優(yōu)勢(見圖5-1和圖5-2)。

第三、未來政府養(yǎng)老服務(wù)購買對于養(yǎng)老項目的發(fā)展具有重要影響，在購買類別、購買層次等方面均需要進(jìn)一步擴(kuò)大，由政府服務(wù)購買的輕資產(chǎn)運營是解決養(yǎng)老運營結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵。

6.市政道路項目PPP

市政道路在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于純公益性的無收費項目，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工進(jìn)度緊迫等特點，如果是由財政直接出資建設(shè)市政道路的傳統(tǒng)模式，往往給地方財政帶來不小的壓力。

市政道路項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素如下：

第一、依托政府服務(wù)購買方式的PPP與所在地方政府的財政實力及履約精神具有重要影響，他確定了PPP模式的投融資結(jié)構(gòu)、回報體系、風(fēng)險結(jié)構(gòu)。

第二、依托資源補(bǔ)償?shù)腜PP受到土地開發(fā)的復(fù)雜程度、土地交易等市場因素影響較大，需要準(zhǔn)確的價值判斷能力。

第三、市政道路項目建立靈活的投資者退出機(jī)制，對于整合多方投資者聚集各方優(yōu)勢具有重要影響。(見圖6-1至6-4)